Richterauswahl hinter verschlossenen Türen der politischen Parteien

Georg Grünstäudl analysiert und vergleicht die Richterausbildung und die Richterauswahl in Deutschland, Österreich und der Schweiz. Herausragende Eigenheit des Schweizer Auswahlsystems im Vergleich zu denjenigen in Deutschland und Österreich ist die Tatsache, dass die Richterinnen und Richter hinter verschlossenen Türen durch die politischen Parteien ausgewählt werden. Auf diesen Aspekt wird hier näher eingegangen.

Es ist in der Schweiz gar noch nicht so lange her, da hatte man den Eindruck, es genüge der gesunde Menschenverstand, um an einem Obergericht als Richterin oder Richter komplexe Fälle beurteilen zu können. Wichtiger als alles andere schien, dass man als Richterperson der richtigen politischen Partei angehörte. Seit 1945, dem Anfang des Untersuchungszeitraums, den Grünstäudl für seine Dissertation [1] gewählt hat, hat zwar in der Praxis eine Professionalisierung des Richterberufs stattgefunden, aber an der Auswahl der Richter durch die politischen Parteien hat sich nichts geändert.

Anforderungsprofil für Richterauswahl

Als Beispiel für die Professionalisierung nennt Grünstäudl das im Jahr 2008 im Kanton Luzern eingeführte Anforderungsprofil für die kantonalen Gerichte, welches auf den drei Kriterien Fachkompetenz, Sozialkompetenz und Leistungsfähigkeit beruhte. (RN 597, S. 271)  «Trotz des Anforderungsprofils blieb die Parteizugehörigkeit wichtigstes Auswahlkriterium.» Grünstäudl zitiert dazu Bundesrichter Thomas Stadelmann: «Etwas auf die Spitze getrieben gibt es drei Auswahlkriterien: erstens die Parteizugehörigkeit, dann das Geschlecht und schliesslich die Parteizugehörigkeit. Von Vorteil ist es auch, die richtigen Personen zu kennen.» (RN 598, S. 271). Dies bestätigte im Interview mit Grünstäudl auch der ehemalige Bundesrichter Hans Wiprächtiger, welcher zwei Vorteile für seine damalige Wahl zum Bundesrichter nannte: «Erstens kannte ich durch meine politische Tätigkeit im Grossen Rat in Luzern schon viele Personen. Fünf Parlamentarier, die mit mir im Grossen Rat in Luzern arbeiteten, waren mittlerweile Bundesparlamentarier geworden, …. Und zweitens war ich … eidgenössischer Militärrichter. Wir waren untereinander gut vernetzt.» (S. 455)

Verteilung der Richterstellen nach Proporz

 Das heisst aber nichts anderes als dass aus rein normativer Sicht das Stimmvolk oder die Legislative die Richter auswählt. «In der Praxis waren und sind die Träger des Auswahlverfahrens allerdings die politischen Parteien. Die Richterstellen werden ‘Sitze’ politischer Parteien; sie werden in freiwilligem oder erkämpftem Proporz aufgeschlüsselt und mit Parteimitgliedern besetzt.» (RN 520, S. 232 f.)

Die Beziehung zu einflussreichen Kreisen wird damit zu einem zentralen Auswahlelement. So sagte Bundesrichter Hans Wiprächtiger im Interview: «Es gibt auch Bundesrichterkandidaten, die von der interfraktionellen Arbeitsgruppe auf den letzten Platz aller Bewerber gesetzt werden und dennoch Bundesrichter werden, weil Interventionen von aussen stattfanden. (S.452) Was mit «Interventionen von aussen» genau gemeint ist, bleibt offen. (Siehe das ganze Interview mit Bundesrichter Hans Wiprächtiger als Buchauszug)

Von Parteigremien im geheimen Verfahren

Grünstäudl verweist in diesem Zusammenhang auf die Untersuchung zur Richterwahl von Mark Livschitz[2], der kritisiert, dass in Zürich die Normativität von der praktizierten Faktizität sehr stark abweicht. Denn «es finden keine eigentlichen Wahlen statt; stattdessen werden die Richter von parteiinternen Gremien im geheimen Verfahren einvernehmlich bestimmt und dem Wahlorgan bzw. der Öffentlichkeit nur zur Akklamation präsentiert. Die Wahl erfolgt aus einem Pool von Parteimitgliedern bzw. parteipolitisch Nahestehenden.» (RN 521, S. 233)

Dieses Kartell der wichtigsten Parteien wurde mit der sogenannten Interparteilichen Konferenz (IPK) institutionalisiert, mit u.a. dem expliziten Ziel «…Ansprüche ausserhalb der Konferenz stehender Gruppierungen abzuwehren.» (RN 526, S. 235) Ähnlich monopolistische Strukturen herrschten auch im Kanton Luzern, als die Richter noch per Volkswahl gewählt wurden. «Keine Partei durfte sich in die Auswahl der Kandidaten anderer Parteien einmischen. Im Vordergrund stand einzig und allein die Sitzverteilung, nicht die Qualifikation des Kandidaten. Grünstäudl zitiert diesbezüglich aus einem Protokoll der innerparteilichen Sitzung der Stadt Luzern von 1953: «Alle Parteien empfehlen ihren Wählern, die gemeinsame Liste einzulegen und bekämpfen gemeinsam allfällige wilde Listen.» (RN 534, S. 239)

Professionalisierung ändert nichts am Auswahlverfahren

Seit 1990 fand gemäss Grünstäudl in der Schweiz eine Professionalisierung des Richterberufs statt. Der Schwerpunkt lag auf der Weiterbildung der Richterinnen und Richter (unter anderem mit der Richterakademie der Universität Luzern). Eine eigentliche Ausbildung zum Richterberuf gibt es bis heute in der Schweiz nicht.

Die Professionalisierung ändert nichts am Auswahlverfahren. «Die Vorauswahl der Richter hat man in der Schweiz bis heute weitgehend den politischen Parteien überlassen.» (RN 577, S. 258) Das gilt auch für das Bundesgericht. Formell nimmt zwar bis heute die Vereinigte Bundesversammlung die Wahl vor. Diese wurde früher von einer Arbeitsgruppe vorbereitet, welche sich aber wiederum auf die Parteivorschläge abstützte. «Ein Meinungsaustausch über die Kandidierenden fand in der Arbeitsgruppe nur beschränkt statt. Die Nominierung der Kandidaten war reine Formalität. Am 30. November 1992 brauchte man, um über drei neue Bundesrichter, einen Ersatzrichter und das Bundesgerichtspräsidium zu bestimmen, exakt 25 Minuten.» (RN 587, S. 262 f.)

Dieses Auswahlverfahren zu professionalisieren, scheiterte. Die Idee einer Justiz-Kommission, welche die Richterwahlen an das Bundesgericht entpolitisieren sollte, wurde vom Parlament im Zusammenhang mit Reformüberlegungen zu einer Totalrevision der Rechtspflege abgelehnt. Stattdessen wurde eine parlamentarische Gerichtskommission eingesetzt, welche nach wie vor politisch zusammengesetzt ist und politisch funktioniert.

Dies funktioniert auf kantonaler Ebene analog. Im Kanton Luzern beispielsweise werden die Kandidatinnen und Kandidaten von einem Richterwahlausschuss begutachtet, welche aus Parlamentsmitgliedern der Kommission für Justiz und Sicherheit besteht. Um die Qualifikation dieses Gremiums zu illustrieren, führt Grünstäudl die Berufe der Kommissionsmitglieder auf, welche 2015 die Qualifikation der Richterkandidaten beurteilen mussten: «Die Kommission … bestand … aus einem Informatiker, einer Pflegefachfrau, einer Familienhelferin, einer Sozialarbeiterin, einem Personalberater, einem Fahrzeuge-Elektroniker, einem Landwirt, einer Bäuerin, einem Geschäftsführer, einem Rechtsanwalt, einem Journalist, einem Sozialvorsteher und einem Angestellten.» (RN 601, S. 273)

Keine Chance für bestens qualifizierte Persönlichkeiten

Diese Delegation der Richterauswahl an die Parteien wird in der Folge von der «Schweizerischen Vereinigung der Richterinnen und Richter» kritisiert. «Es sei die Frage zu stellen, warum die ‘Wahl von Richterinnen und Richtern ausschliesslich aufgrund ihrer Parteizugehörigkeit oder -affinität erfolgen solle. Denn ‘dieser Grundsatz hat insbesondere zur Folge, dass selbst bestens qualifizierte Persönlichkeiten nie die Möglichkeit haben, ein Richteramt zu erlangen, wenn sie sich nicht zum Programm einer politischen Partei bekennen könne oder wollen.» (RN 602, S. 274).

Markus Schärli

 

[1] Grünstäudl Georg, Richterauswahl und Richterausbildung im Systemvergleich, Österreich, Deutschland und die Schweiz seit 1945, Bern, 2018, 558 S.

[2] Livschitz Mark, Die Richterwahl im Kanton Zürich, Ihre Faktizität am Obergericht und an den Bezirksgerichten als verfassungsrechtliches Problem, Diss. Zürich 2002

 

 

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